Implicancias para la Amazonía del Decreto Legislativo 1090

El colectivo forestal a tomado la iniciativa de emprender una discusión a nivel nacional en la que los actores directos involucrados a la actividad forestal sean escuchados y sus experiencias y realidades se tomen en cuenta en esta ley forestal.
Consideran fundamental su involucramiento y protagonismo para poder constituir una ley que obedezca a la realidad y sus expectativas.

En vista de ello comparten con ustedes algunos análisis sobre la ley forestal.

INFORME RESUMIDO SOBRE EL DECRETO LEGISLATIVO 1090

LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE

28 de junio de 2008


ANTECEDENTES

El Decreto Legislativo 1090 se promulgó en virtud de la delegación de facultades legislativas que otorgó el Congreso de la República al Poder Ejecutivo, mediante Ley autoritativa, Ley 29157 “Ley que Delega en el Poder Ejecutivo la Facultad de Legislar sobre Diversas Materias Relacionadas con la Implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú y Estados Unidos, y con el Apoyo a la Competitividad Económica para su Aprovechamiento”, cuyo encargó era de legislar en el marco de los acuerdos asumidos en el TLC y de su protocolo de enmienda firmado entre el Perú y los Estados Unidos. Dicha norma deroga a la Ley 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre que se dio el 16 de julio de 2000.

Entre los acuerdos más saltantes, contenidos en el Protocolo de Enmienda, que el Perú se comprometió a asumir están:

- Garantizar que la madera que comercialice no tenga origen controversial, por el contrario que garantice el manejo forestal.

- Fortalecer la institucionalidad forestal y el proceso de ordenamiento forestal.

- Desarrollar mecanismos de transparencia con la participación de la sociedad civil y promueva el respeto por los derechos de los Pueblos Indígenas.

- Generar mecanismos de control estrictos y permita auditorías externas.

Este era el encargo que tenía el Poder Ejecutivo que permitiría implementar el TLC, emitiendo normas que faciliten su entrada en vigencia.

ANALISIS DEL DECRETO LEGISLATIVO 1090

DESCRIPCION DE LA NORMA
Objeto de la norma: Normar, regular, y supervisar el uso sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre.

Ámbito: Define como recursos forestales a los bosques naturales y las tierras cuya capacidad de uso mayor sea de protección forestal. Además regula los recursos de fauna silvestre y a los servicios ambientales.

Patrimonio Nacional Forestal: Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su fuente y la tierras cuya capacidad de uso mayor sea de protección forestal.

Modalidades de acceso: Las modalidades de aprovechamiento de los recursos forestales se encuentran las concesiones públicas, subasta pública, permisos, autorizaciones y por iniciativas privada.

Órgano competente: El Ministerio de Agricultura como Autoridad Nacional Forestal y de Fauna Silvestre es el órgano normativo, tiene a su cargo el diseño, ejecución, supervisión y evaluación de la Política Nacional Forestal, además conduce, planifica, coordina y aprueba la política nacional para el control y administración forestal y de fauna silvestre.

Órgano de supervisión: El OSINFOR es el órgano encargado de la supervisión y fiscalización del aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre.

Control, Infracción y Sanciones: Desincentiva las conductas que permiten o facilitan la extracción ilícita de los recursos forestales y de fauna silvestre así como su comercialización.

Adquisición de productos o especímenes de procedencia ilegal: Admite la posibilidad de que los usuarios que hayan obtenido mediante la comisión de infracciones a la presente ley y su reglamento cualquier producto o espécimen de especie flora y fauna silvestre deben acreditar su derecho de acuerdo a las condiciones y requisitos establecidos por el Ministerio de Agricultura mediante Decreto Supremo.

Promoción de la transformación y comercialización de los productos forestales: El Estado promueve el desarrollo de la industria forestal en todo el territorio nacional para conseguir mayor rentabilidad económica y beneficio social a favor de la población vinculada a la actividad forestal.

Disposiciones complementarias transitorias, finales y derogatorias: Contiene tres disposiciones complementarias transitorias, seis disposiciones complementarias finales y una disposición complementaria derogatoria. La Segunda Disposición Complementaria Final señala que se procede a comercializar productos forestales provenientes de bosques manejados. La Tercera Disposición Complementaria Final establece que el Ministerio de Agricultura en coordinación con autoridad CITES para determinar los rendimientos de los productos.

ANALISIS DEL CONTENIDO

Aspectos Generales
El Decreto Legislativo 1090 aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre publicado el 28 de junio de 2008 en el diario oficial El Peruano en el marco de la delegación de facultades otorgadas por el Congreso de la República al Poder Ejecutivo para el mismo norma en virtud de los compromisos asumidos en el Acuerdo de Promoción Comercial firmado entre el Perú y los Estados Unidos.

El Decreto Legislativo 1090 tiene por objeto normar, regular y supervisa mas no tiene una función promotora para industria extractiva forestal y de fauna silvestre teniendo como consecuencia que el mercado siga siendo obsoleto sin contar con productos con valor agregado y sin tecnologías social y ambientalmente adecuadas. Además en el orden de normas que respaldan la legislación del sector forestal enumeran normas como la Constitución, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley General del Ambiente y los Convenios Internacionales pero dejan de lado Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, con lo reducen el papel de los Gobiernos Regionales a funciones meramente de control y sanción lo que es insuficiente pues ellos se encuentran más cercanos a la realidad del bosque por lo que les competiría la administración de los recursos naturales dentro de su jurisdicción.

Patrimonio forestal
La exclusión en la definición como recurso forestal de las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal por lo tanto fuera del patrimonio forestal posibilitaría su cambio de uso permitiendo su venta con el propósito de promover plantaciones de biocombustibles en tierras forestales lo que es contrario a su aptitud natural. Lo además genera incoherencia en el contenido de la norma pues por un lado excluye a la tierras de producción forestal de la definición de recurso forestal y por el otro lado pretende regularlas.

Las consecuencias del cambio de uso en tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal a régimen agrario es la intención de promover plantaciones de monocultivos en la Amazonia especialmente en la producción de biocombustibles lo que genera el riesgo de procesos masivos de deforestación más un cuando no se cuenta con una catastro actualizado de las tierras con aptitud forestal.

Ordenamiento territorial
Incumple con los compromisos asumidos en el Tratado de Libre Comercio firmado con los Estados Unidos donde el Perú se comprometió a fortalecer su institucionalidad y el proceso de ordenamiento forestal (concesiones forestales, manejo forestal comunitario, etc.)

Institucionalidad
Señala que el Ministerio de Agricultura es la Autoridad Nacional Forestal siendo juez y parte lo que no favorece al proceso de descentralización y el fortalecimiento de capacidades de gestión a nivel local y regional. Por otro lado, se debilita la gestión del sector forestal por no estar definida la naturaleza jurídica de la Autoridad Nacional Forestal y de Fauna Silvestre y cuál será el papel de los Gobiernos Regionales.

Promoción y gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre
El Ministerio de Agricultura es la única Autoridad Nacional Forestal, por tanto conduce, planifica y coordina y aprueba la política nacional para el control y administración forestal y fauna silvestre aplicables a todos los niveles de gobierno dejando de lado el proceso de descentralización.

La Autoridad Nacional y los Gobiernos Regionales son los órganos encargados de la gestión y administración de los recursos forestales y fauna silvestre dentro el ámbito de su competencia vale decir la Autoridad Nacional Forestal (MINAG) seguirá siendo juez y parte manteniendo el concepto y relación centralista.

Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre - OSINFOR
No opta por una figura descentralizada lo que no garantiza el control efectivo en las propias zonas productivas. El manejo de los recursos forestales implica a su vez no sólo los procesos de gestión y administración sino también de supervisión, fiscalización y sanción.
No se le otorga la autonomía por tanto es susceptible de presiones y lineamientos políticos y económicos de interés ajenos al desarrollo sostenible del país.

De las Modalidades de Aprovechamiento de los Recursos Forestales
Concesiones Forestales: Se crea una nueva modalidad de acceder al bosque “Concesión por iniciativa privada” (c) no se fija los rangos de superficie mínima ni máxima.

Permisos y Autorizaciones: No se especifica sobre la obligatoriedad y rigurosidad de la exigencia de la aprobación e implementación de instrumentos de gestión (PGMF y POA), tampoco sobre los criterios para las intensidades de aprovechamiento, que en muchos casos son superiores al de las concesiones.

Manejo Forestal
Sólo se exige la ubicación de los árboles para los planes de corto plazo (POA), a través de métodos de precisión (término ambiguo). Esto es una calificación subjetiva antitécnica, debería decirse árboles georeferenciados con sus respectivas coordenadas UTM que es un lenguaje universal.

Las verificaciones previas de la existencia de especies sólo se restringe para especies CITES, debería extenderse para todas las especies (El TLC no hace excepciones), es más, no sólo debe constatarse la existencia de las especies sino el potencial declarado por el usuario.

Especies y Diámetros de Corte Autorizadas
Este artículo fija la posibilidad de incluir los diámetros de las trozas lo que genera la posibilidad de lograr autorizaciones de movilización de trozas de dudosa procedencia. Se asume que la autorización es para árboles en pié y no necesariamente cuando estos ya hayan sido tumbados sin la autorización previa.

Protección de la flora y fauna silvestre
Se menciona que está prohibida la exportación con fines comerciales o industriales la madera en trozas u otros productos del bosque en su estado natural pero no se aclara el nivel de transformación (primaria, secundaria).
Se debería incluir un rol más protagónico para la autoridad científica CITES y el de los centros de investigación nacional.

Control e Infracciones
La ley habla de “desincentivar” todas aquellas conductas que permiten o faciliten la extracción ilícita de recursos forestales y su comercialización. No es suficiente señalar “Desincentivar” sino sancionar todas aquellas conductas que permitan o faciliten la extracción ilícita y comercialización de recursos forestales de origen controversial.

Adquisición de productos o especímenes de flora y fauna silvestre de origen ilícito
Esta Ley permite que se legitímese productos de origen controversial al señalar que toda persona que alega haber adquirido un derecho legítimo sobre cualquier producto o espécimen de especie de flora y fauna silvestre expresamente protegidas por la legislación nacional y los convenios internaciones, que hayan sido obtenidos mediante la comisión de infracciones a la presente Ley y su Reglamento, deberá acreditar la legitimidad de su derecho de acuerdo a las condiciones y requisitos establecidos por el Ministerio de Agricultura mediante Decreto Supremo. Vale decir se reconoce el tercer adquirente de Buena Fe, mecanismo que ha sido usado últimamente para permitir la comercialización de productos de procedencia ilegal.
Lo previsto en este artículo entrará en vigor a partir del 1º de enero del 2009 para las especies incluidas en los apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre – CITES y a partir del 1º de julio del 2010 para las otras especies de flora y fauna silvestre. Con esta afirmación se está aceptando la procedencia ilegal de productos y permitiendo la postergación de medidas de control, en tanto se permite su comercialización en lo que resta del presente año. El principio de legalidad no acepta gradualidades. Estos artículos se contraponen directamente con lo señalado en la Adenda Forestal del TLC.

QUE DEBIÓ HACERSE EN LA ADECUACIÓN DE LA LEGISLACIÓN PARA EL TLC:

§ Elevar el nivel de la institucionalidad de la autoridad forestal a un vice ministerio u otro similar, se hizo lo contrario
§ Incrementar las sanciones a las infracciones forestales estableciendo un sistema eficaz que incluya a todos los actores de la cadena forestal y no las fragmente a favor de frutos de poder.
§ Contemplar y definir las competencias de las autoridades regionales en la gestión forestal para evitar dualidades o ambigüedades.
§ Institucionalizar un sistema de control forestal que garantice la trazabilidad de la madera, que asegure la procedencia legal tanto de áreas productivas y evite la extracción y legalización de áreas naturales protegidas.
§ Establecer un sistema anticorrupción para quienes participen en las infracciones a la legislación forestal, por lo que había que fijar responsabilidades y sanciones a los funcionarios y consultores forestales que participan de la legalización d ela madera con información falsa.
§ Institucionalizar la participación de la sociedad civil en la gestión forestal en todos sus niveles considerando los procesos de descentralización en marcha.
§ Fortalecer el proceso de concesiones promoviendo incentivos para consolidar el manejo forestal
§ Se debió institucionalizar el manejo forestal comunitario para las comunidades indígenas y productores locales
§ Debió establecerse en norma la creación de un catastro forestal nacional
§ La obligatoriedad de las verificaciones de los volúmenes declarados por los usuarios previas para asegurar la legalidad de la madera, con ese concepto debió descentralizarse las funciones de OSINFOR con autonomía con atribuciones de sanción con controles no sólo posterior como está ahora sino controles previos.
§ Establecer la carrera pública forestal para asegurar la calidad de la gestión por parte de los funcionarios.

CONSECUENCIAS
§ Que los EE UU. al verificar la procedencia ilegal de los productos forestales nos cierren sus mercados.
§ Al no tener la georeferenciación de los árboles no permitirá la comprobación de la legalidad del origen de la madera (Trazabilidad)
§ Esto afectará directamente a los productores forestales
§ Al no incluir nuevas opciones de bosque para los pequeños productores forestales se está promoviendo indirectamente la ilegalidad, estos operadores locales proveerán de recursos ilegales a los mercados
§ Se afecta a los otros sectores productivos (textiles, agroindustrias, minería, etc.), porque pueden tener repercusiones económicas en contra de sus expectativas de parte de EE UU.
§ La destrucción de nuestros bosques y Áreas Naturales Protegidas por el aprovechamiento irracional e ilegal de productos forestales.

CONCLUSIONES
Del análisis hecho al Decreto Legislativo 1090 que aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, podemos hacer las siguientes conclusiones:
1. La aplicación del Decreto Legislativo 1090 no es conveniente para el desarrollo sostenible del Perú porque mantiene un sistema que no es inclusivo y deja afuera a varios usuarios del bosque que ven comprometido su supervivencia al no poder tener una modalidad propia que active su economía y su desarrollo. A ello se suma el debilitamiento de la institucionalidad forestal, reduce los mecanismos de control de la tala ilegal y facilita el aprovechamiento y comercio de productos de origen controversial, resta a su mínima expresión la esencia del manejo forestal y elimina la participación de la sociedad civil en la gestión, por tanto se pierde la transparencia.

2. Las consecuencias de la aplicación del Decreto Legislativo 1090 se resumen en varias afectaciones tales como:
- Que los EE UU. al verificar la procedencia ilegal de los productos forestales nos cierren sus mercados.
- Esto afectará directamente a los productores forestales
- Se afecta a los otros sectores productivos (textiles, agroindustrias, minería, etc.), porque pueden tener repercusiones económicas en contra de sus expectativas de parte de EE UU.
- La destrucción de nuestros bosques y Áreas Naturales Protegidas por el aprovechamiento irracional e ilegal de productos forestales.

3. El Decreto Legislativo 1090 es inconstitucional por no haber contado con un proceso participativo por parte de la comunidades nativas afectadas tal como lo establecen los artículos 6°,15°, y 17° del Convenio 169 de la OIT que consagra el derecho de los pueblos indígenas hacer consultados, respecto de las normas que afecten a sus territorios y con los artículos 19°, 30° y 32° de la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas; por exceder en el mandato de facultades legislativas otorgadas al Ejecutivo y por colisionar con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Lo legislado en el Decreto Legislativo 1090 no corresponde, en su mayoría, a los términos por la que se otorgó facultades legislativas al Poder Ejecutivo por parte del Congreso de la República que era legislar a favor de la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial firmado entre el Perú y los Estados Unidos.

4. Promueve el cambio de uso de las tierras cuya capacidad de uso mayor sea de aptitud forestal a régimen agrario, mediante DL 1064, con lo que promovería la deforestación de los bosques para dar paso a plantaciones de monocultivos con lo que no garantizaría la continuidad de la Amazonia.

5. Los cambios e inclusión de temas desarrollado en el Decreto Legislativo 1090 no corresponden a la implementación de la Adenda Forestal contenida en el Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estado Unidos, sólo obedece a otros intereses que son ajenos a la legalidad de los productos forestales que el TLC; por tanto Contraviene los compromisos asumidos en el marco del TLC con los Estados Unidos en los términos siguientes:
- Eliminar el Consejo Nacional Consultivo de Política Forestal (CONAFOR), excluyendo la participación de los actores involucrados al bosque en temas de política forestal. En ese mismo sentido no contempla la figura de Comités de Gestión de Bosques (CGB), por tanto no se prevé la participación de la sociedad civil en la gestión de administración y control forestal.

- No incluye la georeferenciación de los árboles, por lo que será imposible desarrollar un control a lo largo de la cadena de custodia (trazabilidad).
- Debilita la gestión del sector forestal al no estar definida la naturaleza jurídica de la Autoridad Nacional Forestal y de Fauna con lo que no cumple con el fortalecimiento institucional pedido en el TLC.

6. Modificar el Decreto Legislativo 1090 significaría mantener un sistema que no promueve la industria forestal y de fauna silvestre con tecnologías social y ambientalmente adecuadas. Un sistema que no es inclusivo y discrimina a los demás actores del bosque lo que los ha llevado a la ilegalidad. Un sistema que no respeta la capacidad del suelo y que mantiene un catastro con información obsoleta e irreal. Un sistema que no promueve la descentralización y resta las capacidades de los Gobiernos Regionales en la administración de los recursos naturales dentro de su jurisdicción. Un sistema que debilita la institucionalidad del sector forestal dándole un rango de menor jerarquía y sin autonomía. Un sistema que permite la convivencia con la corrupción y no cumple con los convenios internacionales que Perú ha suscrito. Dicha norma no cumple con los principios de sostenibilidad que el sector forestal necesita y merece.

RECOMENDACIONES
A la luz del análisis del contenido del Decreto Legislativo 1090 y las conclusiones entorno a la aplicación de dicha norma sobre los bosques peruanos recomendamos lo siguiente:
1. Es necesario derogar de inmediato el Decreto Legislativo 1090 pues no responde a las necesidades del sector forestal tal como lo han plasmado cada uno de los usuarios del bosque a través de irrefutables pronunciamientos.

2. La modificación no solucionaría los problemas esenciales de la norma pues mantendría el mismo sistema que en merito de los resultados no es conveniente para el desarrollo de la amazonia pues no se trata de salvar una norma sino que está en juego desarrollo del sector forestal a nivel nacional y no garantiza la continuidad de los bosques, al no contribuir a la mitigación del cambio climático y al acarrear malestar y conflictos sociales.

3. Impulsar la aprobación del Proyecto de Ley 2691, Ley Forestal y de Fauna Silvestre que viene siendo debatida participativamente a nivel nacional, a la fecha se encuentra en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República para su pre dictamen. Dicho proyecto de ley inserta un sistema que busca garantizar la conservación y aprovechamiento sostenible de recursos forestales que contribuye efectivamente al desarrollo nacional sostenible, al proceso de reforma del Estado, la democratización, la descentralización y al ejercicio activo de la ciudadanía. Por tanto se plantea una contribución efectiva del sector forestal a los Objetivos de Desarrollo del Milenio entre los que se incluye la lucha contra la pobreza.

4. De las diversas expresiones de la sociedad civil organizada que manifiestan los graves riesgos que generaría la aplicación del Decreto Legislativo 1090 sobre los bosques peruanos recomendamos atender las demandas recogidas en pronunciamientos y comunicados de los diversos actores del sector forestal para evitar levantamientos sociales por no atender de manera activa las solicitudes hechas.

Mas información: Catty Samaniego. Cel. 511 - 988855062